CAPÍTULO I
Definición de administración pública
Uno de los aspectos primordiales para poder comprender la Administración Pública, es definir en primer plano su concepto, una vez ya definida podremos empezar a desarrollar este trabajo de una manera clara y sencilla
“...la Administración Pública es aquella parte del poder ejecutivo que se encarga de la prestación de los servicios públicos encomendados al estado...“
Desde el punto de vista orgánico, diremos que la Administración Pública es el órgano del estado, encargado de proveer a la satisfacción de las necesidades colectivas”.
Según el autor Georges Vedel la define “...como el conjunto de actividades del Gobierno y de las autoridades descentralizadas ajenas entre los poderes Públicos ejercidas bajo el régimen del poder público “
Desde el punto de vista social “...la Administración Pública tiene como objeto regular la distribución de la riqueza y de los recursos sociales entre las clases sociales que conforman la nación. La Administración Pública es la instancia reguladora de la distribución social...
“... Por Administración Pública se entiende generalmente, aquella parte del poder ejecutivo a cuyo cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la Administración Pública puede entenderse desde dos puntos de vista uno orgánico, que se refiere al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa y desde el punto de vista formal o material según el cual debe entenderse como la actividad que desempeña este órgano o conjunto de órganos. Con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la actividad de prestación de servicios públicos tendientes a satisfacer las necesidades de la colectividad” Administración “del Latín Administratio Tionis: Acción de administrar” Administración Pública “actividad del Estado encaminada al cumplimiento de las leyes y fomento de los intereses públicos, para realizar tales fines dispone de órganos centrales, provinciales y locales”.
La Administración Pública es pues, la ejecución y la observancia de la política gubernamental, según ha sido delineada para autoridades competentes, y por lo tanto, a ella conciernen los problemas, poderes, organización y técnicas que lleva implícita la aplicación de las leyes y políticas formuladas por las dependencias gubernamentales encargadas de ello. La Administración Pública es la ley en acción: es la parte ejecutiva del gobierno.
La Administración Pública se define de varias maneras:
Luther Gulick: para este autor la Administración Pública es aquélla que parte de la ciencia de la administración, y que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo, que es el encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Reconoce que existen problemas administrativos en los poderes legislativo y judicial, sólo que, por definición, el poder ejecutivo o administrativo es el encargado de realizar la política gubernamental, considerando al poder público en conjunto.
John M. Pfiffner dice que: la Administración Pública consiste en llevar a cabo el trabajo del gobierno, coordinado con los esfuerzos, de modo que puedan colaborar unidos en el logro de sus propósitos. Como se puede observar en esta definición encontramos al elemento coordinación, como el factor o pilar más valioso de la administración.
Woodrow Wilson dice que: la Administración Pública es la aplicación detallada y sistemática de la ley. Toda aplicación concreta de una ley general es un acto de administración, ya sea la aplicación y cobro de un impuesto, la orden de un criminal, la ejecución de una obra pública o el reclutamiento militar.
H. Fayol, considera que administrar es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar.
Marx, la concibe como toda acción encaminada a convertir un propósito en realidad positiva, en un ordenamiento sistemático de medios y el uso calculado de recursos aplicados a la realización de un propósito.
Koontz y O´Donell, es la dirección de un organismo social y su efectividad en alcanzar sus objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes.
Terry, La considera como el proceso distintivo que consiste en la planeación, organización, ejecución y control, ejecutado para determinar y lograr los objetivos, mediante el usos de la gente y los recursos.
Clushkov, es un dispositivo que organiza y realiza la transformación ordenada de la información, recibe la información del objeto de dirección, la procesa y la transmite bajo la forma necesaria para la gestión, realizando este proceso continuamente
Guzmán Valdivia, es la dirección eficaz de las actividades y la colaboración de otras personas para obtener determinados resultados.
F.M. Fernández Escalante, es un conjunto de principios y técnicas, con autonomía propia, que permiten dirigir y coordinar las actividades de los grupos humanos hacia objetivos comunes.
Reyes Ponce, es un conjunto sistemático de reglas, para lograr la máxima eficiencia en las formas de estructurar y manejar un organismo social.
J. Rodríguez Valencia, es el proceso integral para planear, organizar e integrar una actividad o relación de trabajo, la que se fundamenta en la utilización de recursos para alcanzar un fin determinado.
Cada una de las definiciones anteriores, nos lleva a pensar en la verdadera naturaleza de la administración y de sus propiedades, estas son válidas para toda clase de administración y para toda especie de organismo.
La teoría administrativa es la misma en todas partes, sin embargo, esto no quiere decir que ignoremos que dentro de cada tipo de administración, existen situaciones específicas que la caracterizan, y por tanto, las técnicas empleadas en el proceso administrativo tienen que sujetarse a las situaciones privativas de cada una de ellas sea cual fuere el tipo que se aplique, el éxito de la Administración Pública depende de tres factores que son:
1) Su ámbito
2) Su estructura
3) Su aplicación.
La Administración Pública se puede desarrollar en los ámbitos:
A) Federal
B) Estatal
C) Municipal
La Administración Pública puede tener una estructura:
A) Ejecutiva
B) Legislativa
C) Judicial
La Administración Pública se puede aplicar al:
A) Personal
B) Presupuestal
C) Financiera
D) Materiales
Comparación entre Administración Pública y Privada
Mucho se ha discutido sobre la Administración Pública, es una disciplina independiente de la Administración Privada y por el contrario, ambas son parte de una disciplina general llamada “administración”. Existen suficientes motivos para pensar que esto último es lo correcto y que no justifica en forma alguna la existencia de dos disciplinas separadas. Sin embargo, podemos desconocer que dentro de cada esfera en particular, existen situaciones específicas que las caracterizan, así como que tienen grandes analogías.
La Administración Pública, significa primordialmente las labores que se encargan, por mandato legal de tramitar los negocios públicos que se les han asignado. Sin embargo, los negocios públicos pueden abarcar ámbitos políticos.
La administración concentra su estudio en aquellos aspectos de organización, procedimiento y método que son comunes a la mayoría de las oficinas administrativas. La aplicación del cuerpo de conocimientos de esta disciplina a cualquier función especial.
Puede la administración pública o privada tener idénticos problemas en áreas diferentes, como salud, educación o comunicaciones, o puede ir de una función gubernamental pura como el arresto y detención de un delincuente, a una cuasi– gubernamental o cuasi– comercial, como la atención de una plante eléctrica.
| Tipos de Administración | Por su Ámbito | Por su Estructura | Por su Aplicación |
| Pública | Internacional Federal Central Estatal Municipal Etc. | Ejecutiva Legislativa Judicial Militar Etc. | Personal Presupuesto Financiera Materiales Etc. |
| Privada | De consorcios De carteles De sociedad De monopolios Etc. | Bancaria Industrial Comercial Agrícola Escolar Eclesiástica Etc. | Personal Presupuesto Financiera Materiales Etc. |
a) Diferencias
Pfiffner dice que una característica que distingue al administrador público del privado es aquel que no está constantemente bajo la zozobra de los estados de pérdidas y ganancias, como lo está su hermano en el terreno de los negocios. El poder público proporciona servicios que son, en gran medida intangibles, por los cuales el consumidor individual no paga honorarios. Por este motivo y con el objeto de encontrar un instrumento de evaluación, ser han hecho esfuerzos serios para establecer normas de eficiencia administrativa, pero hasta la fecha tanto el público como el administrador se encuentran sin medios precisos para conocer la intensidad y calidad de las actividades encomendadas al Estado. La doctrina de las limitaciones constitucionales en los países democráticos establece un arma de supervisión sobre el administrador público; el poder legislativo y el judicial se encargan de supervisar la rama ejecutiva, pero a nadie escapa que dicha forma es tan elástica que sigue en pie el problema de la valuación de la actividad administrativa en el campo gubernamental.
Otra diferencia que se desprende es la tendencia legislativa de los funcionarios públicos. Un administrador público tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a las prescripciones legales. En consecuencia, debe consultar constantemente los códigos y reglamentos que indican la forma de proceder. El administrador privado, también consulta códigos y reglamentos para proceder pero con distinto fin: para encontrar la forma de hacer lo que se propone sin ser sancionado. Las leyes sirven al administrador público para saber qué es lo que debe hacer y al privado que es lo qué no debe hacer. En este caso el administrador público tiene una desventaja sobre el privado.
Marshal E. Dimock dice que la administración pública se caracteriza porque es menos idónea que la privada, porque la limitan sus responsabilidades, que están enmarcadas en reglamentos que no pueden cambiar a voluntad. Además, esta sujeta a cambios imprevistos o premeditados de política, lo cual se traduce en cambios de la administración. El remedio para estas desventajas: creación de servidores públicos profesionales permanentes, que ocupen los puestos de más alta jerarquía, y proveer de cierta autonomía a la administración para alejarla de estas influencias.
Los problemas se acentúan en la administración pública debido a las condiciones de política gubernamental, las restricciones legales, etc., que están por encima de una autonomía administrativa y la libertad de acción.
Una distinción muy común entre ambos tipos de administración es aquella que se refiere a los fines. Desde el punto de vista objetivo, es indiscutible que existe una distinción tajante: el objeto del gobierno es servir al ciudadano, procurar el bienestar colectivo; salvaguardar las instituciones; procurar la continuidad de los servicios. En cambio, el propósito de la empresa privada, es la obtención del lucro. Sin embargo, no puede negarse que existen empresas privadas que trabajan no sólo con fines no lucrativos, sino que aún desarrollan actividades que, en principio, corresponden al Estado.
Wallace D. Donham dice que, a pesar de su gran similitud existen diferencias entre la administración pública y la administración privada, principalmente por lo que respecta al material humano. En el gobierno existe más continuidad y definición en el mandato que en la empresa privada, pues los límites de la acción están con frecuencia claramente definidos en leyes y reglamentos muchas veces sancionados aun por el congreso. Donham afirma que tal situación no existe en las empresas privadas. La responsabilidad ante el congreso y la interferencia de éste; la responsabilidad ante el ejecutivo; los controles generales definidos, etc., son características que le dan poco parecido con los negocios privados. Los poderes políticos de las dependencias gubernamentales son radicalmente diferentes de las compañías privadas.
Josiah C. Stamp describe cuatro diferencias que es conveniente mencionar:
Afirma que el juicio de los empleados gubernamentales que están en contacto con el público es muy limitado, pues la administración pública no puede hacer discriminaciones de ninguna especie entre personas. Esta uniformidad en el tratamiento a todo lo largo de la administración la llama el "principio de la estabilidad o consistencia". Tal obligación no existe en la administración privada, excepto en aquellas empresas en que sus negocios dependen de¡ mantenimiento de un estándar absolutamente exacto; no existe compulsión alguna para servir a determinada gente, por lo que no tiene que preocuparse de este principio de estabilidad o consistencia.
Una segunda característica es lo que llama el "principio del control financiero". Desde el punto de vista constitucional, el control financiero es una autoridad ejercida sobre la actividad del estado a través de la tesorería o la oficina del presupuesto y este control ejerce influencia represiva de todas las dependencias de gobierno. No es posible a una dependencia del gobierno experimentar en nada que requiera un gasto, pues sus egresos están perfectamente definidos en cantidad y en propósitos. Dicha influencia represiva no existe en las empresas privadas.
La tercera característica es el "principio del reembolso marginal" 'Todos sabemos que los gastos en las empresas privadas se hacen de acuerdo con la tendencia general de lucro. Este principio es sólo de las empresas privadas.
El cuarto principio es el de la "responsabilidad ministerial" Es bien sabido que hasta el último acto del más humilde servidor público, se realiza a la luz de la suprema autoridad, que es el congreso, a lo largo de una serie infinita de pasos en una amplia escala jerárquica, de la responsabilidad ministerial, es necesario para los jefes administrativos, justificar los actos de su departamento y este hecho tiene una influencia extraordinaria en su personal y en todo el carácter de la administración.
b) Similitudes
Pfiffner afirma que los problemas de administración y organización corren por los mismos canales, independientemente de que se trata de un organismo gubernamental o de una empresa privada y Nathan Isaacs encuentra mucho parecido entre “poder”, que es el fin de los políticos y "ganancia" que es el fin de los hombres de negocios.
Para llevar las tareas del Estado, la Administración pública tiene exactamente los mismos problemas básicos que la administración privada: puede hacer caso omiso del lucro, emplear la fuerza, etc., y aún así, el mismo gobierno tiene dificultades para competir con las empresas privadas en los mercados de abastecimiento y en la selección del personal.
Para aplicar al gobierno el calificativo de burócrata, debemos de estar seguros de que las diferencias burocráticas entre gobierno y empresas privadas, son mayores que las que existen entre vanas clases de empresas o varias clases de gobiernos.
Al respecto Henry S. Dennison decía "los hombres que hayan tenido la oportunidad de estudiar las actividades públicas y privadas y que hayan sabido hacer correctamente los análisis y las comparaciones científicas, descubren por lo común, que la diferencia entre una gran organización y una pequeña es mucho mayor que la diferencia entre una organización pública y una privada.
Las diferencias que se encuentran entre la administración pública y la privada, pierden su significación con la transferencia de gran número de administradores privados a los puestos públicos. Posiblemente, el problema más difícil en esa transferencia de habilidades no ha estado en la administración considerada específicamente. La dificultad verdadera es que los administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia, para entender las actividades más complejas de la administración pública.
La administración pública ha aprovechado los servicios de los administradores privados. El administrador tiene un lugar clave en el esquema de la organización sea pública o privada. Es el administrador quien toma los resultados de la investigación científica, los arregla en un nuevo patrón y luego obtiene productos más baratos y abundantes con los que se pueden satisfacer más necesidades. En el gobierno, como en la industria, los hombres que planifican y organizan sus engranajes esenciales en el mecanismo complicado de la civilización moderna.
Cuando se adentra uno a las raíces de la motivación individual se hace difícil probar una diferencia sustancial entre burócratas gubernamentales y privados. No hay una psicología distintiva que esté estrictamente correlacionada con un grupo u otro, a pesar de las divergentes ideas sociales, políticas y económicas que puedan expresar su elección profesional entre gobierno y empresa privada. El administrador gubernamental confiesa el mismo incentivo que mueve al administrador privado: "el deseo de acumular riqueza y proveer seguridad para la familia y para el mismo", mientras el jefe de la empresa privada sostiene igualmente, como el burócrata gubernamental, que "su país en sí es el incentivo”.
